【專家學者看兩會】“十四五”規劃掀開中國發展新篇章

作者：馬亮（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授）

3月11日，十三屆全國人大四次會議在人民大會堂舉行閉幕會，意味著本次兩會時間到此結束。本次兩會的召開，意義重大，非同尋常，為“十四五”開好局起好步貢獻出巨大智慧和力量。

本次兩會期間，與會代表審查并通過《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（下稱《規劃綱要》）。五年規劃是中國國家治理體系的重要組成部分，規劃能力也是國家治理能力的主要體現之一。《規劃綱要》專設一篇，提出要加強規劃實施保障，特別是加強黨中央集中統一領導，健全統一規劃體系，并完善規劃實施機制。“十四五”規劃繼承了中國五年規劃的優良傳統和制度優勢，在此基礎上又得到了較大的突破和創新，能夠更好地保障黨的路線方針政策落到實處。

規劃并非中國所獨有，也不是中國所首創，但是卻在中國確立了關鍵位置并發揮了重要作用。新中國成立以來，中國效仿蘇聯建立了計劃經濟體制，并通過五年規劃來推進改革和發展。世界上多數國家都有規劃制度，但是真正能夠言行一致地實施規劃的不多，規劃在國家治理中能夠發揮如此重要作用的也不多見。中國共產黨一以貫之的全面領導，以及日臻完善的規劃管理體系，使發展規劃可以一任接著一任、一茬接著一茬地朝著一個方向不斷推進。

2005年，《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》要求建立三級三類規劃管理體系。2006年，“十一五”規劃的編制使將計劃改為規劃，從計劃指令轉變為規劃引領，將經濟計劃拓展到綜合規劃。同時，發展規劃區分了預期性目標和約束性目標，使規劃從政府主導轉變為政府和市場協同實施。

中國的發展規劃是使命型和共識型的規劃，規劃編制是凝聚共識和匯聚智慧的過程。這使發展規劃具有使命性、人民性、戰略性、前瞻性、綜合性、系統性、政策性等特點。就人民性而言，發展規劃以人民為中心，規劃的目的是人民的美好生活，規劃編制、實施和評估的全過程也都實現了人民的廣泛參與。以政策性為例，規劃不是“空頭支票”，項目、資金和各類要素都會跟著規劃走，并實打實地落地生效。再以系統性為例，各級各類規劃之間會銜接協調，在各個方面能夠步調一致地協同推進。

“十四五”時期是中國實現第一個百年目標以后邁向第二個百年目標的關鍵歷史時期，“十四五”規劃的開局之年恰逢新冠肺炎疫情全球大流行，人類百年未有之大變局同中華民族偉大復興戰略全局疊加，這增加了規劃的難度，也凸顯了規劃的重要性。因此，“十四五”規劃在所處的歷史時期、編制過程、主要內容和治理方式等方面都有了顯著改變。除此之外，在“十四五”規劃編制過程中，高層領導密集的前期調研、專家學者的廣泛論證、上百萬網友的公眾參與，使規劃的前瞻性、科學性和人民性都得到進一步強化。

綜合來看，《規劃綱要》實化和量化了“十四五”時期經濟社會發展的主要目標和重大任務，為未來五年乃至15年建設什么樣的社會主義現代化強國和怎么樣建設提供了方向性指引。

《規劃綱要》提出加快建立健全以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。這意味著要強化國家發展規劃的統領作用，并加強規劃銜接協調。“十四五”規劃決定了大方向、總基調和主旋律，對其他規劃有統領地位，并要求各級各類規劃同其對標對表。這有助于“十四五”規劃所擘畫的路線圖和效果圖能夠具體化為設計圖和施工圖，使規劃路線指哪打哪，不走樣、不跑偏。

與此同時，《規劃綱要》明確落實規劃實施責任，加強規劃實施監測評估，強化政策協同保障。規劃做得好不好，關鍵還在于能否切實實施并兌現。增強規劃的引導性和約束性，并為規劃調整留有余地，才能使規劃既方向明確又因勢利導。

《規劃綱要》特別提出，要加快發展規劃立法。加快發展規劃立法，既是為了進一步強化規劃的權威性，也有利于用法治來保障規劃的制定和實施。規劃涉及編制、審批、實施、評估、調整等環節，目前已形成了一套行之有效的管理閉環、具體程序和經驗做法。未來以法的形式來保障發展規劃的編制和實施，實現發展規劃的法治化，將開啟中國更好地擘畫發展藍圖、完善國家治理的又一篇章。