自從2004年中央提出“城鄉統籌發展”后，各地政府在城鄉統籌發展方面采取了不少舉措，其中有一種普遍的舉措就是“村改居”——即村委會改為居委會、村落改為社區、農民改為居民。最近，筆者到西部某縣進行城鄉統籌調查時發現，在一些地區，村改居非但沒有消除城鄉二元結構，反而使城鄉關系更加復雜，出現城鄉三元結構化。

筆者去調查的是一個西部中等發達的縣。最近幾年，該縣工業發展速度有所加快，城郊土地增值幅度也很大。在上級政府要求下，該縣成了城鄉統籌發展試驗區。它的一個重要做法就是對縣城城郊農村和幾個核心城鎮周圍的村莊進行“村改居”。在縣城郊區，當地政府宣布許多村莊為社區，村委會改為居委會，農民變為居民，然后搞新農村建設，將居民集中居住，整理出舊的宅基地和邊邊角角的土地，為當地的招商引資和工業開發、商業服務業和房地產發展“挖掘”出了許多非農用地。而在核心城鎮周圍，當地政府也將一些村莊改為社區、農民變為居民，但是情況有所不同的是，政府僅僅是宣布這些村莊是社區、農民為居民，但沒有改變他們的居住格局、住房樣式、耕地生活方式，原來是什么樣，現在還是那個樣。

調查過程中，當地街道辦事處人員直言，在他們那個地方，工業化、城市化不是很發達，村改居并沒有什么實質意義，村改居后，老百姓生活還是原來那樣，也沒有加入城鎮居民養老保險。當地官員更直白地說，村改居實際上對當地老百姓來說，不但沒有實質性好處，反而制造出一個尷尬的人群——非農非居人群。這些村改居產生的所謂“居民”，不但沒有真正享受到城鎮居民的社會政策和福利待遇，而且由于他們現在不是農民身份，也不能享受國家的強農惠農政策和待遇。既然出現這種尷尬，當地為什么要搞村改居呢？在與街道官員的詳談中，筆者才認識到，盡管像這種村改居暫時沒有給政府帶來土地收益，但是可以提高該縣的城市化水平，村改居后的居民都屬于城鎮人口，而追求城市化水平的提升，既是該縣搞城鄉統籌的一個重要指標，更是該縣追求縣改區建制的重點要求。按我國的行政建制要求，縣還是農村地區，而區則屬于城市地區，城市化水平自然要比縣高很多。在這樣的行政運行邏輯中，城鄉統籌、村改居都成為政績追求的手段，是否對老百姓有什么實質性好處，并不重要。

早在20世紀90年代，已經有學者提出和探討了“城鄉三元結構”問題，當時是針對進城的流動人口問題而提出來的，認為農村流動人口進城后將城市社會變成二元結構社會，加上原來的農村社會，就有一個三元的城鄉關系。這種三元結構化是城鄉從封閉走向開放的一種變遷現象，而今我們發現的與村改居相關的城鄉三元結構化是一種行政主導的制度變遷結果，似乎是出于制度改革者的預期之外。