四、推進經濟發達鎮行政管理體制改革的對策建議

傳統的鄉鎮行政管理體制使得經濟發達鎮形成了“小政府，大社會”的行政模式，出現了公共服務、公共產品嚴重短缺的現象，因此，經濟發達鎮的行動管理體制改革的基本方向和目標應當是：給予經濟發達鎮政府更多的權力，增強鎮政府的社會管理和公共服務的能力，激發鎮域更大的活力，促使經濟發達鎮更快地向現代化的小城市邁進。具體來說，可以從以下四個方面入手：

第一，分類推進經濟發達鎮的行政管理體制改革。推進經濟發達鎮的行政管理體制改革，需要采取務實的態度和針對性的措施分類推進。要綜合考慮常住人口規模、經濟規模、土地面積、地理區位、財政一般預算收入等指標，相應地把經濟發達鎮大體上劃分為超級發達鎮、比較發達鎮、農村中心鎮。對于那些位于大城市周邊范圍或與大城市接壤的超級發達鎮，由于經濟規模巨大、常住人口很多，可以統籌考慮區域行政區域規劃，重新研究設市和設區的條件，進行行政調整，撤銷鎮建制，將其歸并為大城市的市轄區或整合設立新的縣級市。對于位于大城市范圍內或縣(市)政府所在地的比較發達鎮，由于經濟規模較大、常住人口較多，可撤銷鎮建制，向街道辦事處為主的派出機構轉型。對于離市區較遠的農村中心鎮，由于具有規模效益高、建設和管理水平高、非農產業比較發達、吸收勞動力能力強、對區域經濟帶動作用明顯等方面的優勢，推進行政管理體制改革，賦予其部分縣的職能，合理設置綜合部門。

第二，轉變和改善政府職能，實行較為動態的人事編制管理。按照建設服務型政府的要求，進一步強化經濟發達鎮政府在產業發展、規劃建設、項目投資、安全生產、環境保護、市場監管、社會治安等方面的管理權限，加強其在農村科技、信息、就業和社會保障、公共文化、義務教育、公共醫療衛生、計劃生育和法律援助等方面的公共服務職能。采取靈活的干部管理制度，提高干部級別或者對主要領導實行高配，比如，縣委副書記或縣委常委兼任鎮黨委書記，或者鎮主要領導享受副縣級待遇等，同時對人權、事權進行調整。在放寬小城鎮戶籍的同時，把經濟總量、財政收入、常住人口規模等作為主要指標，制定科學合理的定編標準，在總編制不增加的情況下，按各鎮綜合指數動態核定編制，實行分類管理，使其既能適應履行職責任務的需要，又不會出現管理和服務缺位。同時，在加大政府雇用人員比例的基礎上，創新政府法定機構建設和購買服務的有效形式。積極推進鄉鎮事業單位改革，減少冗余人員，轉變財政投入方式，形成養事不養人的社會事業提供機制，既保證政府職能的完全履行和不斷加強，又使政府人員規模不會無限制膨脹。

第三，建立財力與事權相匹配的財稅體制。按照分稅制的要求和財權事權一致、因地制宜、分類指導的原則，完善經濟發達鎮的財政體制。積極研究按實際人口管理規模來確定各級政府的財政分配關系，充分考慮經濟發達鎮已有外來人口的負擔，解決人口日益增長帶來的治安、公共服務和環境問題。在目前財稅體制未改變的情況下，盡可能地減輕經濟發達鎮的財政負擔，比如法律法規和政策中規定由上級黨委、政府及其部門承擔的責任，不得轉移給鎮承擔。對于那些確需鎮政府配合的有關工作或承辦的有關事務，要賦予其相應的辦事權限并提供必要的經費保障。同時，采取各種措施給予必要的財力支持。例如，在經濟發達鎮范圍內收取的稅費和土地出讓金，除規定上繳中央的部分外，地方留下的部分可向經濟發達鎮傾斜。經濟發達鎮確實十分缺乏的產業、社會事業和基礎設施建設項目，應優先列入各級政府的重點工程，并安排一定的專項資金給予支持。支持經濟發達鎮加大投資體制改革力度，允許經濟發達鎮依法組建城鎮建設投資公司等。

第四，強化經濟發達鎮的規劃建設。針對我國現行的規劃審批權集中于縣政府的現狀，要進一步改革規劃體制，推進發展規劃、城市規劃、土地規劃“三規合一”，促進縣和鎮密切協作，形成合力。積極探索按功能區劃分進行規劃的方法，創新行政區和功能區相互協調配合的新機制。按照統籌城鄉、導向明確、分區聯動等原則，將全域劃分為城市綜合服務區、生態保障區、農業保養區、現代物流區等特色鮮明的功能區，把經濟社會發展規劃、城市（鄉）總體規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃的主要控制性指標分解下達到各功能區。同時，強化規劃的硬性約束，防止在編制規劃的過程中，因隨意制定、變更規劃導致發展無序、重復建設、自我競爭等現象，影響經濟發達鎮的建設和發展。

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(作者單位：葉中華，中國科學院研究生院副院長，教授；王楠、常征，中國科學院研究生院人文學院博士后，北京100049)