正解主體功能區
我國區域發展不協調的問題，主要不是地區之間經濟總量的不平衡，也不是地區之間經濟增長速度的不平衡，而是地區之間城鄉居民收入的差距過大，地區之間公共服務的差距過大。
因此，在城市化地區，要發展經濟、提供就業崗位、吸收人口居住，提供財政轉移支付的稅源；而在農產品主產區和重點生態功能區，則要“三管齊下”解決當地人民生活水平與城市化地區大體相等的問題：
一是“擴大分子”，發展農產品、生態產品以及其他資源環境可承載的產品；二是“減少分母”，促進人口轉移到城市化地區，提高人均擁有資源的水平；三是“增加轉移”，建立財政支出與人口關聯的財政體制，增加中央和省級財政對農產品主產區、重點生態功能區以及其他特殊困難地區的均衡性轉移支付規模。
就空間結構來看，我國空間結構呈“三多三少”特征。就農業空間與生態空間來看，表現為生產空間偏多、生態空間偏少，過度開荒和擴大養殖面積等侵占了生態空間；就城市空間來看，工業生產空間偏多，城市居住空間偏少。我國獨立工礦空間多達4.15萬平方公里，城市建設空間中還有8035平方公里的工業生產空間，加上近萬平方公里的開發區，工業用地至少在5萬平方公里，而城鎮空間中用于居住的空間僅為1.2萬平方公里；就城鄉之間的生活空間來看，農村居住空間偏多，城市居住空間偏少。
一方面，人類有對農產品、工業品和服務產品的需求，另一方面，人類也需求清新空氣、清潔水源、宜人氣候。在空間總量有限的現實下，必須認識到，生態產品也是產品，只有這樣才能解決生態地區的發展權問題，才能解決“生態補償”的理論依據問題。要認識到，生態地區保護和修復生態，就是落實科學發展觀，落實發展是第一要務。過去的“狩獵”是發展，今天的“守獵”也是發展。
當前，不少人對主體功能區的認識仍欠準確。正確理解主體功能區，須把握好四個關鍵詞：
主體——就是不排斥其他功能或輔助功能，農產品主產區也可以適當發展農產品加工等產業，重點生態功能區也可以適當開采礦產資源，禁止開發區的非核心區也可以適當放牧或旅游；也就是說，并不排斥特定的“點”的其他主體功能的開發。
功能——經優化或重點進行城市化開發和工業化開發就形成了城市化地區，其主體功能就是發展經濟、提供就業、集聚人口，從城市化形態來看，就是城市群。經限制或禁止進行大規模、高強度的工業化城市化開發后，就形成了以提供農產品或生態產品為主體功能的農產品主產區和重點生態功能區。城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區是從結果定義的，優化、重點、限制、禁止是從過程定義，針對開發中的問題提出的，針對性更強。
空間——主體功能區是從較大空間尺度出發的，除了禁止開發區域以外，一個主體功能區都是以“萬”平方公里為尺度的，一般包括幾個或十幾個縣級行政單位。
開發——優化、重點、限制和禁止是針對大規模高強度工業化和城市化開發的程度而言的、是相對的，不是絕對地不開發，也不是限制禁止農業開發、旅游開發。相對于重點開發區域，有些區域開發強度已經很高，所以要優化；相對于限制開發的生態功能區，禁止開發區域的生態更重要、更獨特、更具有唯一性，所以要禁止開發等等。
構建全覆蓋的空間規劃體系
主體功能區戰略的實施，主要包括編規劃、定政策和抓落實三大任務。在空間結構快速變動的時代，編規劃、定政策、抓落實三項任務必須交叉同步進行，我們沒有時間等到所有問題都認識清楚了、都統一認識了、所有政策都制定出來了再去實施這一戰略。
當前，國家層面的規劃已經完成，但還不是一個完全可以直接操作的規劃。由于我國各地差異性較大，國家層面難以照顧到各省、自治區、直轄市的不同情況。同時為了分清事權，發揮中央和地方兩個積極性，也應該在中央和省級兩個層面共同推進。
省級規劃的主要任務是明確本轄區國家確定的城市化地區、農產品主產區的具體范圍，以及國家規劃未涉及地域的主體功能及其定位。省級規劃完成后，兩個層面的規劃將實現陸地國土空間的全覆蓋。
按照實施主體功能區戰略的要求，還要編制區域規劃，其對象就是每一個主體功能區，主要包括城市化地區和重點生態功能區。區域規劃不同于發展規劃，應是跨行政區的空間性規劃，主要功能是解決行政區難以協調的基礎設施的布局，區域內各類功能區的“紅線”，明確區域空間開發的框架，把區域內的經濟中心、城鎮體系布局、產業聚集區、基礎設施網絡、綠地（農田、水面、林地）、自然保護區、待開發的保留地區等落實到空間。區域規劃劃定的“紅線”是城市規劃、土地規劃等的依據。
在市縣兩級行政區，由于空間尺度較小，且多數市縣均質性較強，不必再劃定主體功能區，其空間規劃主要是落實國家和省級主體功能區規劃對本市縣的主體功能定位。需要說明的是，市縣空間規劃應該劃定更具體的功能區，明確城鎮、農村居民點等生活空間，農業、工業等生產空間，林地、水系、濕地等生態空間，明確轄區山水林田路和城市的界限，各功能區的定位、發展方向、管制原則。而且，要根據規劃，管制開發強度，規范開發秩序，把握開發時序。
由此，國家和省級主體功能區、區域規劃、市縣空間規劃再加上城市規劃、鄉鎮規劃將構成覆蓋全部國土、上下銜接、各有側重的空間規劃體系，并作為各類開發活動的基本依據和管理依據。（作者為國家發展和改革委員會秘書長）
