如何提高有效制度和有效政策的供給能力

努力提高有效制度和有效政策的供給能力，是黨和政府當(dāng)前面臨的重大課題。解決這個問題，可以從以下三方面加以思考：

首先是主體的提升與完善問題。制度與政策的提供是否有效，必然與制度和政策的設(shè)計、規(guī)劃及執(zhí)行者有關(guān)。原則上說，所謂主體的提升與完善，包括兩方面基本內(nèi)容：

一是主體的認同性。認同性的問題，在政治實踐中具有十分重要的地位。所謂認同性，是指較為多數(shù)的相關(guān)人表示出對其制度或政策供給主體的贊同和支持的傾向。研究表明，廣泛并高度的認同性是一國或一地之法律、制度、政策有效性的重要基礎(chǔ)。比如，在一個單位或者一個部門，如果大多數(shù)職工非常認同其主管領(lǐng)導(dǎo)，那么這個領(lǐng)導(dǎo)的所有指令和號召就會得到有效執(zhí)行。可以說，主體具有高度的認同性，其管理的成本就會降低，管理的成效就會提高。

二是主體的綜合素養(yǎng)基礎(chǔ)。大凡有效制度和有效政策的主體，需要具備價值、知識、智慧、技藝四位一體的良好素養(yǎng)。價值決定著制度和政策供給的方向，也直接影響到制度和政策的認同基礎(chǔ)。在政治實踐中，很多制度供給和政策供給之所以沒有成效甚至產(chǎn)生負成效，除了價值偏離之外，一個非常直接的原因，是由于知識的缺乏導(dǎo)致的。特別是在現(xiàn)代社會，面對復(fù)雜的社會情勢，提供良好的制度和政策尤其需要深厚的政治知識和相關(guān)業(yè)務(wù)知識基礎(chǔ)。

其次是要注重程序科學(xué)的問題。有效的制度供給與政策供給需要基于這種制度和政策的 “產(chǎn)出規(guī)范”問題。如何形成一套科學(xué)合理的制度和政策議題的提出、討論與論證、決策以及跟蹤修正的程序，是保證其有效性的技術(shù)基礎(chǔ)。從政治社會學(xué)以及社會心理學(xué)的角度來看，人們認同規(guī)范程序的傾向一般總是強于制度和政策或者其提供者本身。譬如，一項關(guān)于收入分配的政策，只要其具有規(guī)范的并且獲得廣泛認同的“產(chǎn)出程序”，就有可能獲得較高的認同度；反之，如果其 “產(chǎn)出程序”不科學(xué)不合理，而不管其內(nèi)容如何，也有可能得不到較高的認同。最近媒體披露的有關(guān)成都 “聽證專業(yè)戶”的情況，就是一個例證。

有效制度和政策的產(chǎn)出程序包括提案程序、論證程序、抉擇程序等主要程序。這些程序還包括兩個基本方面：制度程序和技術(shù)程序。所謂制度程序，主要是指基于一定價值取向并經(jīng)過預(yù)設(shè)的規(guī)范，譬如說誰有資格提出議案以及誰有權(quán)力作出決斷等。根據(jù)首長制原則，一個組織的行政首長具有這個組織管轄范圍內(nèi)所有事項的決斷權(quán)力和責(zé)任。而在委員會體制下，一項制度或政策的產(chǎn)出，需要以該委員會成員過半數(shù)或2/3多數(shù)的支持為依據(jù)。所謂技術(shù)程序，即包括了提案、討論或論證、抉擇等方法。遵循既定的制度程序和技術(shù)程序，是有效制度和政策供給的必要基礎(chǔ)。

第三是關(guān)于注重研究的問題。制度和政策的供給屬于政治決策的領(lǐng)域。近代英國思想家斯圖亞特·密爾曾對政治決策的要義作過精辟論述，認為任何政治決策，如果能夠克服或者說有效解決兩個方面的問題，都會是非常成功的。這兩個問題，第一是自利，第二是無知。就是說，無論是制度與政策供給者的自利傾向，還是其知識的缺乏，都會導(dǎo)致制度和政策供給的失敗。因此，我們一方面要避免供給者自利傾向，需要主體的提升與完善，另一方面要解決供給者知識有限問題，建立健全完善的研究、咨詢與參謀體系，加強對于制度和政策供給行為的研究，充分借助外腦的作用。（作者系上海市社聯(lián)黨組副書記、中國政治學(xué)會副會長、上海市政治學(xué)會會長）