中國土地管理體制變革的路徑選擇

2.土地分散管理階段

在全國土地統(tǒng)一管理體制結(jié)束后的30年里，土地呈現(xiàn)出多頭分散管理體制。自1956年土地的公有制制度建立后，人口眾多和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下的基本國情，決定了中國土地管理必然是以滿足糧食供給為核心，最大規(guī)模提高農(nóng)產(chǎn)品（特別是糧食）產(chǎn)量成為工作重點(diǎn)。基于此，農(nóng)牧漁業(yè)部主要管理農(nóng)用地，通過大規(guī)模的復(fù)墾與開墾耕地、大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)及中低產(chǎn)田改造工作，盡可能地通過擴(kuò)大耕地?cái)?shù)量來保證對(duì)農(nóng)產(chǎn)品特別是對(duì)糧食產(chǎn)量的需求，而國務(wù)院各職能部門，如民政部、林業(yè)部、鐵道部、交通部、建設(shè)部、工業(yè)部等職能部門都分散管理各自的建設(shè)用地，從而形成了各自為政、政出多門的分散的土地管理體制。

3.土地垂直管理階段

在分散的土地管理體制下，在1984年前后發(fā)生了第一次“圈地運(yùn)動(dòng)”，中央政府于1986年3月下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)土地管理、制止亂占耕地的通知》，并組建國家土地管理局，統(tǒng)一管理土地，結(jié)束了土地的分散管理體制；1986年擬定《土地管理法》、1988年對(duì)《憲法》進(jìn)行了修訂，允許依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，加強(qiáng)對(duì)土地市場化改革；1992年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在全國范圍建立基本農(nóng)田保護(hù)制度，但在1993年后依然爆發(fā)了第二次“圈地運(yùn)動(dòng)”；2004年4月下發(fā)《關(guān)于做好省級(jí)以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》，正式明確省以下土地管理機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，即省級(jí)以下土地管理部門的土地審批權(quán)和主要領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)上收至省級(jí)政府；2006年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，國土資源部向全國派駐9個(gè)國家土地督察局，以切實(shí)加強(qiáng)土地管理，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，基本形成為土地垂直管理體制。