中國土地管理體制變革的路徑選擇

2.農地非農化嚴重

在工業化與城市化快速發展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和經濟增長的“GDP”主義，地方政府為繁榮經濟和增長業績，不顧農業用地的資源成本和開發成本，不顧整體經濟的產業結構平衡，低質量、低強度、低成本的重復建設，導致城市規模過度“擴脹”，致使農地大量非農化，使耕地數量大量減少。據國土資源公報的數據顯示，截至2008年底，全國耕地面積為12171.6萬hm2億畝，年耕地面積凈減1.93萬hm2。這已是耕地面積第12年持續下降，與1996年的13003.92萬hm2相比，12年間中國的耕地面積凈減少了832.32萬hm2，已逼近12000萬hm2耕地的保障紅線（見表2）；另一方面，在耕地數量快速銳減的同時，耕地質量也在持續下降：一是在城市建設向外擴張的同時，城郊大量的優質耕地被占用，即使運用“占補平衡”的方式，從后備耕地資源中整理回補同樣數量的耕地，但其質量遠不如已被占用的耕地，導致耕地的整體質量下降；二是在城市建設發展過程中，要消耗大量的水資源，從而擠占大量的農業灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也導致耕地鹽堿化或沙化而使耕地整體質量下降；三是城市住房建設發展過程，在消耗大量能源資源的同時，排放了大量的污染性廢物，造成生態環境惡化，導致耕地的質量和數量整體下降。據相關研究表明：中國耕地的土壤環境質量與耕地的土壤健康質量下降，且農田污染物種類增多、污染呈現擴張化、復雜化與不斷加劇的趨勢，使受不同程度污染的耕地面積已近2000萬hm2，其中工業“三廢”污染耕地已近1000萬hm2，尤其是局部區域耕地質量惡化問題突出，還有不少地區的城鎮化是建立在占用交通方便、區位條件優越、集中連片的優質耕地上的，使得區內耕地向破碎化、零星化、劣質化。[4]