中國現(xiàn)代預算制度本是舶來品。甲午戰(zhàn)爭后，曾擔任駐日公使館參贊的黃遵憲在其《日本國志》中最早介紹了預算制度，他說，日本將一年的收支“一一遍告于眾，名曰預算”，“其征斂有致，其出納有程，其支銷各有實數(shù)，于預計之數(shù)無所增，于實用之數(shù)不能濫，取之于民，布之于民，既公且明，上下平信”。這個簡短的介紹觸及了現(xiàn)代預算制度的核心：作為未來年度的政府所有收支計劃，它由民意機構或立法機構依法審議批準，并向社會公布，接受監(jiān)督和制約。這種制度與中國歷史上的度支制度是根本不同的：歷史上的度支制度體現(xiàn)的是皇帝意志，是秘密財政，而現(xiàn)代預算則體現(xiàn)人民意志，是民主財政陽光財政。

西方現(xiàn)代預算制度一經(jīng)傳入，就引起強烈關注，國內(nèi)很快形成建立預算制度的輿論。清政府實行新政的措施中也包括建立預算制度，而擬議中的預算必須公開透明，是當時朝野的共識，就連遠離政治中心的江西德化縣的縣令昌壽，也認為“預算決算均刊刷表冊，散之民間，榜之通衢，使舉國之民皆知公家無私財，無冗費。國用不足，稍議加賦，民不以為苛”。

在建立預算制度的改革中，清政府頒布的指導地方改革的《府廳州縣地方自治章程》第389條規(guī)定：“預算議決之后，由府廳州縣長官申請督撫核準，咨報民政部度支部存案，并于地方榜示公眾”。而筆者看到的1910年商務印書館出版的《府廳州縣地方自治章程箋釋》中對于這一條解釋說：“其須榜示公眾者，以議事會雖代表民意而為議決，而其果屬于民意與否，不可不質(zhì)之輿論也。且府廳州縣之民，出費以治事，而于其費之用法不能與知，則非所以鼓舞其政治趣味，而維持自治職之信用也。故必采公眾主義焉！”誰能想到，這是100年前皇帝統(tǒng)治時期人們的看法!他們對于預算公開的意義的認識，在今天看來也是非常到位、精準甚至仍然是超前的。

在朝野的共同推動之下，1910年，清朝試辦并公布了宣統(tǒng)三年即1911年的預算。這是中國歷史上第一份現(xiàn)代意義上的預算，盡管當年革命爆發(fā)，滿清滅亡，但是，它開啟了中國現(xiàn)代預算的先河。

民國建立后，對預算制度的探索一直在進行，當然，政局動蕩，國家多事，民國時期的預算制度總是不能走上正軌。但是，從一些史料可以看出，民國時期的預算做到了面向公眾，公開透明。湯太兵先生在《清末民初寧紹地區(qū)縣自治財政結構與運行》中說，在清末民初的縣自治改革中，浙江的余姚、鄞縣等縣財政一改千年家長制范疇，呈現(xiàn)了近代財政的特點，這要歸功于建立了預決算制度，實行了陽光財政，增加了透明度，各縣預決算都“榜示公眾”或“布告之”，讓老百姓知情的。

到了1935年，民國政府又制定了各縣市辦理預算的具體辦法，其中明確規(guī)定：“縣市地方預算核定后由縣市政府印刷多份公布城鄉(xiāng)，并在當?shù)匕l(fā)行或銷售之報紙披露全文，俾人民一體周知”，從制度上保證地方預算必須向公眾公開。當然，紙面上的規(guī)定不一定能夠在實踐中不折不扣地得到落實，但是制度的存在一定有助于預算的公開透明，則是完全可以肯定的。

可惜的是，預決算制度公開透明的探索實踐在后來完全被逆轉(zhuǎn)。1951年，中央人民政府頒布的《保守國家機密暫行條例》明確規(guī)定，國家財政計劃，國家概算、預算、決算及各種財務均屬于國家機密事項，不得泄露。從此，政府預算決算就完全不為社會所知了。雖然1989年5月1日起施行《保密法》的時候就廢止了《保守國家機密暫行條例》，但此后各級政府仍然長期將預算案當成國家秘密，國家秘密成為拒絕公開透明的尚方寶劍。前幾年一些公民要求政府公開預算案時，各地政府部門堂而皇之的理由就是預算案是國家秘密，不能公布。就是在2008年《國務院信息公開條例》實施，規(guī)定預算報告屬于可以向社會公開的事項之后，一些地方政府仍然顧左右而言他。

在近百年前，信息傳播還十分落后的時候，預算決算被公布在墻壁上、報紙上、傳單上、黑板上，滿足人們知情權。今天，在高度發(fā)達的現(xiàn)代通信傳媒技術面前，如果預算仍然被鎖在保險柜中，拒絕人們知曉，那真是新時代的天方夜譚。

好在從去年開始，政府預算公開邁出了一步，國務院一些部委公布了部門預算。雖然這些預算相當粗略，但畢竟打開了門縫，透出了曙光。一個世紀，一個輪回，但愿這一輪預算公開能夠真正實現(xiàn)百年來國人期盼陽光財政的夢想。