規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)是法治中國需要

建設(shè)法治中國，要求中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、依規(guī)管黨。通過“黨內(nèi)立法法”規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定，就是重要一步

近日，經(jīng)中共中央批準，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》公開發(fā)布。這對于中國共產(chǎn)黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和建設(shè)法治中國，具有重要意義。

中國共產(chǎn)黨不同于西方國家政黨，它直接領(lǐng)導國家的政治、經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)。中國共產(chǎn)黨對國家的領(lǐng)導是依法進行的，必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。黨依法執(zhí)政，首先是依照國家的憲法和法律，除此之外，還必須依照黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，因為黨的領(lǐng)導體系、黨的執(zhí)政權(quán)力結(jié)構(gòu)、黨的執(zhí)政方式與黨的組織、黨的紀律、黨內(nèi)監(jiān)督、責任機制等，是國家法律法規(guī)所無法調(diào)整的。

“黨內(nèi)法規(guī)”是個歷史形成的、約定俗成的概念，指的是規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度。黨自己制定《條例》、《規(guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件進行規(guī)范，正是法治原則的體現(xiàn)。法治有普適性的原則和要求，也有各國基于國情的特殊性原則和要求。普適性原則要求對公權(quán)力進行規(guī)范，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。而法治的中國特色要求，中國共產(chǎn)黨應(yīng)當依法執(zhí)政、依規(guī)治黨。因為中國共產(chǎn)黨擔負領(lǐng)導國家的職責，但其本身又不是國家機關(guān)的組成部分，故不僅應(yīng)通過國家法律，也應(yīng)通過黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范其權(quán)力。

推進黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，需要黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件。這些黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件包括中央層級的、中央部門層級的、地方層級的，等等，都需要規(guī)范、嚴格。要明確規(guī)定黨的組織制定黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的權(quán)限要求、內(nèi)容要求、程序要求和監(jiān)督審查要求等等，而不能恣意制定、亂發(fā)濫發(fā)，否則，就會遠離法治的原則和要求。

堅持中國共產(chǎn)黨的國家領(lǐng)導核心與執(zhí)政地位，是憲法確立的基本政治原則。我們選擇了依法治國的方式，就必然要將黨內(nèi)生活法治化，將黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定和發(fā)布法治化。現(xiàn)在，中央通過《條例》和《規(guī)定》，對黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定和發(fā)布進行規(guī)范，表明新一屆黨的領(lǐng)導集體依規(guī)治黨、依法執(zhí)政的堅定決心。

考察《條例》、《規(guī)定》的內(nèi)容，也可以深切感受到其中蘊含的法治原則和精神。例如，《條例》根據(jù)國家憲法第五條確立的依法治國方略，規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)當“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定”，黨內(nèi)法規(guī)如與憲法、法律相抵觸即無效。又如，《條例》根據(jù)現(xiàn)代社會民主化的趨勢，規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)起草制定不僅要在黨內(nèi)廣泛征求意見，而且“與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當充分聽取群眾意見”，并注意聽取“有關(guān)專家學者的意見”，以保障黨內(nèi)法規(guī)的民主性和科學性。此外，《條例》和《規(guī)定》還將黨內(nèi)“紅頭文件”與黨內(nèi)法規(guī)一道，也列入備案審查的范圍。這些內(nèi)容，對推進黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)范化、法治化無疑具有重要作用。

建設(shè)法治中國，要求中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、依規(guī)管黨。通過“黨內(nèi)立法法”規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定，是推進和保障中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、依規(guī)管黨的重要步驟。

（作者為北京大學法學院教授）