防控地方債務風險，亮紅燈也要開綠燈

必須盡快明確共識：經營地方政府不像經營房地產公司，絕不可奉行“高負債、高風險、高回報”投資模式，而應以穩健型發展為主。

昨天最新消息，根據國務院要求，國家審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。眼下，審計署暫停所有項目開始培訓，本周起進駐各省市。

這是一則值得關注的消息。近年，尤其是2008年金融危機后中央對地方投融資平臺松綁以來，全國各地政府性融資平臺公司呈幾何級數增長，權威數據顯示： 2012年已超過6000家，總債務規模在15萬億~18萬億元。積累的問題越來越多，其隱患和危害性在一些方面也已經暴露。欠債就要還錢、付息，地方財力如果每年半數以上要用于還債，必然嚴重削弱提供公共服務的能力。在西部一些基層政府前些年就一度出現“沒錢干事”甚至一些鄉村政權幾近癱瘓的境況。

地方債臺高筑另一個長遠影響還在于，可能對宏觀經濟產生深層的系統性影響。據審計署統計，未來3年將有超過35%的地方性債務到期，償債能力堪憂。而在當前“空城”和“地王”比翼齊飛、樓市調控進入膠著狀態的悖論語境下，個別地方融資平臺的抵押資產中“土地”又占到50%以上——地方政府未來能否如期還債與樓市景氣指數唇齒相依。一旦房地產泡沫破滅，債務風險爆發并轉嫁給銀行，局部危機將位移并波及整個經濟體。不久前陜西神木因“縣財政破產”謠言而形成的群眾聚集事件，以及美國底特律正式提請“城市破產”一事，雖然不一定可比，但內在的共性也提供了前車之鑒。警惕地方債務風險從“量的積累”到“質的飛躍”，必須防微杜漸。

一方面，要盡快建立“亮紅燈”機制。這些年，由于公共服務理念覺醒、偏頗的政績觀以及“反正政府不會破產”觀念的“合力作用”，賣地搞建設的土地財政、寅吃卯糧的舉債式發展成為一種“流行范式”，政府欠債往往被看成“問題不大”。必須盡快明確共識：經營地方政府不像經營房地產公司，絕不可奉行“高負債、高風險、高回報”投資模式，而應以穩健型發展為主，有多少錢干多大事。欲達到這種共識，要靠官員對后任、對當地百姓負責的良心，更要靠一個有操作性的預警機制，套用李克強總理的話，必須明確“上限”和“下限”的區間，進行量化、透明化管理。如，不妨借鑒日本、加拿大，以年度舉債計劃或舉債授權表決等嚴格程序，改變我國地方政府舉債過于隨意的現狀；又如，不妨借鑒發達國家做法，地方債務以發行信息公開要求更高的地方政府債券為主，改變我國當前以向銀行借款為主的舉債方式（銀行淪為取款機）。舉債程序嚴格化、債務報表透明化、警戒線量化了，有利于更好地監管和及時“亮紅燈”報警，防范風險擴大。廣州去年底首次將地方政府性債務列入市人大常委會監督工作，并首次亮出地方政府性債務的“總賬本”，這種進步展示出勇氣。

另一方面，則要盡快從機制上“開綠燈”。公允地說，各地對債務擴大的風險并非不知，只不過在現有機制下，慣性太大積重難返。其一，政績評價機制必須盡快優化。如果客觀上政績評價的指揮棒還是令官員更多考慮自己任內的政績，以GDP和形象工程為導向的偏差不糾正，政府債務還會以種種隱蔽方式“野蠻生長”。其二，中央與地方的財權和事權劃分必須盡快優化。數據顯示，1994年分稅制改革后，中央和地方財政收入相當，但地方支出遠大于中央支出。學者指出，地方政府用45%的預算財力承擔了75%的事務。任務多而雜，錢包不夠鼓，是促使地方政府舉債的直接原因之一。近日，財政部長樓繼偉在多個場合表示，“財政改革應調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任”。后續改革能否改變上述不盡合理格局，拭目以待。