十八屆三中全會公報的七大新意

導讀：十八屆三中全會公報，是對全面深化改革作出總括性的、方向性的論述。這是改變中國面貌的又一個重要關鍵節點。新，表明了全面深化改革的視野和路徑，也表明著中國的未來。

舉世矚目的十八屆三中全會于12日下午在北京閉幕。為期4天的全會聽取討論了習近平受中央政治局委托作的工作報告,審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。全會公報從“深化經濟體制改革”、“深化政治體制改革”等十五個方面論述了全面深化改革的方向和路徑，用“進一步解放思想、解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力”等“三個解放”表明了全面深化改革的決心和信心。全會公報既承繼了35年來改革開放的歷史邏輯，又不乏新的視角和立意。

新，首先體現在改革總目標的設置上。全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，并提出了到2020年“在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”的時間表。

“推進國家治理體系和治理能力現代化”，要求的是制度的現代化。這是自十一屆三中全會以來第一次設立的宏大目標。十一屆三中全會，掀起了人類史上最大規模的農村改革，在最短時間內成功解決了世界最廣大人口的溫飽問題；十四屆三中全會，將農村改革引入到了城市，深化并豐富了改革的范圍和內涵，為建立社會主義市場經濟體系打下了基礎。但相對而言，遵循的是重點領域先行突破的改革思路。十八屆三中全會，既在改革廣度上涵蓋了經濟、政治、文化、社會治理和生態文明五大層面，而且深入到了制度肌理當中。時間表的設置，也從“小康”的民生導向，推進到了兼顧民生和制度導向。這實際上是執政黨作出的新承諾。

新，還體現在了對市場角色的全新定位。公報中，特別強調了“市場在資源配置中起決定性作用”。而此前的表述，是“市場在資源配置中起基礎性作用”。兩字之差，區分出來的是對政府和市場關系的新定位。市場起決定性作用的表述，更加強調市場作為資源主要分配者的地位，其中隱含的強調信號是，政府應該習慣于做市場仲裁者的地位，習慣于在公共服務領域擔當主要供應者的作用，為民生托底。除非市場失靈，政府理應管住“閑不住的手”。

在公報中，對此多有論述。比如，“形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系”，“完善主要由市場決定價格的機制”等，指向的都是市場的決定性作用。

這對于如何處理好政府與市場關系，作了最權威的詮釋。

新，還新在對法治的高度強調。在建設什么樣的政府上，公報提出了“建設法治政府和服務型政府”的方向；在如何建設法治中國的問題上，公報提出了“深化司法體制改革，確保依法、獨立、公正行使審判權、檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度”的操作路徑。

建立服務型政府，事實上早在實踐探索當中。近期，注冊資本登記制度的改革，上海自貿區“負面清單管理”的先行，地方政府改革的啟動，已經描繪出了一幅行政職能轉變的新畫卷，而核心上向社會讓渡可以放手的權力，最大限度地發揮出政府與社會共同參與治理的合力。而公報中對司法體制改革使用的“依法、獨立、公正”三個詞，也預示了法治建設的現代化，有望取得新的突破。

新，還新在教育、就業創業、社會保障、醫藥衛生等民生領域改革的態度。公報將這些領域的改革，描述為“人民最關心最直接最現實的利益問題”。三個“最”，既表明了對民生問題的持續關注，也體現出了改革的創新。比如，在教育領域的改革，使用了“綜合改革”的字眼，這實際上拓展了教育改革的范疇。可以展望，這不僅意味著基礎教育、義務教育要強化履行政府的法定義務，還意味著技能教育、高校教育將向更加注重教育規律，注重創新的模式轉變。

新，還新在對于城鄉二元結構弊端的坦率表述。公報認為，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。因此，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。“城鄉一體”，表明的是推動城市和農村發展權利、發展機遇將更加注重平等性，“賦予農民更多財產權利”表明的是對土地制度改革的積極探索。目前，農村集體土地、林地使用權是農民財產的主要來源，如何加快土地確權進程，用土地流轉或更加市場化的方式幫助農民財產增值，不僅涉及到廣大農民福祉的保障，實際上也涉及到潛在的龐大市場能否開發出來的問題。如果農民群體成為市場的新生主力軍，那么不僅全國龐大的產能有望消化，而且宏觀經濟可以形成內生性發展的良性循環，而不必過多依賴出口型經濟和投資型經濟，這既對于形成全國統一大市場、找到經濟增長的可靠支撐點起著關鍵作用，也對讓更多人享受改革成果起著關鍵作用。讓農民群體加入到市場中來，是最好的城鄉平權的實現方式。

新，還新在提出了“建立現代財政制度”。公報指出，“通過完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。”這為處理好央地關系，提高科學調控水平指出了路徑。現實中，一方面，由于預算管理尚不夠科學化專業化，因此，善用公共財政的水平，還有待提高。預算管理的粗放，既導致了突擊花錢、搞形象工程等現象的屢生不止，也成為滋生需要改進的八項作風的重要來源。與此同時，隨著公共財政向民生項目的支出比重越來越大，不少地方政府的財政狀況趨于緊張。一些地方還出現了征收“過頭稅”、“過頭費”的亂象。那些過度依賴土地財政的地方政府，對樓市調控的態度也較為游離。這導致央地兩方面在宏觀調控的步調上，并非總能保持一致。因此，建立現代財政制度，一方面必須改進預算管理制度，另一方面必須完善稅收制度。除了加大中央向地方轉移支付的力度外，培養地方長期穩定的稅種，改變對于土地財政的依賴，尤其重要。只有建立起更科學的央地稅收制度，地方政府事權和財權的統一才有可能，地方政府的施政慣性從注重短平快高向注重長效績效轉變，才有基礎。可以說，建立現代財政制度，抓住了央地關系的關鍵。

新，還新在對建立生態文明制度的空前強調。生態文明建設之所以重要，是因為它集中體現了當前發展模式中的主要矛盾。一方面，是GDP數據的快速增長，另一方面，則是大氣、江河海洋、土壤土質的大面積惡化。這種趨勢發展下去，不僅GDP增長的成果都將被吞噬，而且將影響到當下和未來公眾的基本生存權。建立生態文明制度，既意味著對此前就已提出的“建設美麗中國”的目標的繼承，也意味著一系列新的制度優化的開始。

事實上，從今年6月開始，習近平總書記就已在多個場合反復強調，“再也不能以GDP論英雄”。新的制度優化的核心，就是改進現行干部政績考核體系。此外，具有最大產能的國有企業，也需要在建設生態文明制度中起到帶頭作用。不止一次事例表明，一些國有企業，在貢獻著最多GDP的同時，也成為污染的最大貢獻者。而由于行政級別的限制，由于地方對GDP和財稅、就業的渴求，對于顯見的污染無法監管治理。因此，建立生態文明制度，還要求對于國企改革的內容，實現建立現代企業制度和建立現代生態文明理念的雙重推進，以此帶動全社會加入到生態文明制度建設進程中來。

十八屆三中全會公報，是對全面深化改革作出總括性的、方向性的論述。相關的配套改革具體措施，將在今后陸續推出。不過，行政體制、財稅、民生、農村土地、金融、樓市、環境、司法、社會治理、國家安全等諸多方面的改革輪廓已經得以清晰描繪。這是改變中國面貌的又一個重要關鍵節點。新，表明了全面深化改革的視野和路徑，也表明著中國的未來。

徐立凡（北京　學者）