行訴法修正應納入司改的大盤子

十二屆全國人大常委會第六次會議12月23日至28日在京舉行。本次會議的一個重要議題是審議行政訴訟法修正案草案。這也是行政訴訟法自1990年10月1日施行以來首次啟動大修。

在我國三大訴訟法中，刑事訴訟法和民事訴訟法在最近的20年中，都經過了兩次重大修正，也都引起了社會的廣泛關注。如果說刑事訴訟法修正是人權保障狀況的風向標，那么行政訴訟法修正就是政府依法行政狀況的風向標。行政訴訟法的主要目的就在于“保障民權”與“監督公權”。用法言法語來更準確地表達，叫“保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權”。

行政訴訟在民間被口語化為“民告官”，在法律上實為“民告官府”。鑒于官員群體在立法機關中占有絕對多數的優勢地位，哪怕我們相信他們中的多數都有“壯士斷腕”的決心與勇氣，也未能滿足民眾在“民告官府”上日益增長的司法需求。持平而論，在法學界和輿論界得到較多共識的現狀是：行政訴訟法實施23年以來走得并不順暢，立案難、審理難、執行難這三大“頑疾”尤其備受詬病。

當然，“頑疾”的演變與固化，既有立法上的原因，也有現行法律之外的原因。與刑事案件和民事案件相比，行政案件更易受到來自地方的干擾。近年來，為確保法院能依法獨立行使審判權，一些基層法院不乏體制創新。如2002年7月，臺州市中院啟動了行政訴訟案件的異地交叉管轄改革。基層法院將縣級以上人民政府為被告或有10名以上原告的行政案件，提交給中院，再由中院指定異地審理。據統計，“異地審理”實施一年后，政府敗訴率從13.1％躍升至62.5％。這一數據背后不難看出，“司法地方化”之下的法院在審理行政案件中是何等窘迫。

盡管一些基層法院在“異地審理”上的實踐，得到了最高法的肯定，但10年來并未見到這一舉措的普遍推廣。在改革進入深水區之后，基于自下而上的實踐來推進改革，已然步履艱難。全面深化改革時代，亟待頂層設計與基層試點的協調共進。

就“確保依法獨立公正行使審判權”而言，十八屆三中全會通過的“決定”已明確，“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”由于行政訴訟法大修啟動在“決定”出臺之前，草案還未通過就與改革大勢有了沖突。在“省以下地方法院人財物統一管理”的大背景下，加上可能產生新的跨行政區法院設置等不確定因素，原本頗受肯定的“異地審理”或將失去原有價值。當務之急，還是應打通現有草案與“決定”，并盡快公布草案向全社會公開征集意見，以確保改革統一協調推進。