“動”規劃的權力應交給同級人大

【無論設置怎樣的專業審議和行政審查程序，修改規劃都應該有一條硬杠杠，那就是要經同級人大會議審查和通過。】

《廣州市城鄉規劃條例（草案）》日前進入三審階段，為防止出現“一屆政府一規劃”的現象，三審稿增加了一項規定：經依法批準的城鄉規劃不得擅自修改，只有在四種情形下才可以改規劃。盡管已是三審，爭議仍較大，數名廣州市人大常委會組成人員認為，應進一步限制行政首長在規劃調整上的權力，重大規劃調整要經市政府常務會議同意。（8月27日《南方都市報》）

通過地方立法來制約本級政府的行政權力，以確保依法批準的城鄉規劃不被行政權力捏成橡皮泥，體現了依法行政的進步。然而，通觀仍存爭議的廣州城鄉規劃條例草案，既有進步的一面，也有局限的一面——進步體現在權力制衡的努力，經由立法實踐和持續爭議得以實現；局限表現為，規劃“有限”調整的程序與審查權尚不完善，也沒有置于更尊重民意的框架中。

廣州擬規定可以“動”規劃的四種情形，一是上層次的城鄉規劃修改對下層次城鄉規劃的功能與布局產生重大影響；二是因國家、省、市重大工程建設確需修改規劃；三是在實施城市建設中發現有明顯缺陷；四是法律、法規規定的其他情形。

直觀來看，明確列出可以“動”規劃的情形清單，并限定得如此“嚴苛”，似乎可以遏制“一屆政府一規劃”。但是，這四種情形也隱約給行政權力留下了可以騰挪的空間。眾所周知，“一把手工程”往往會是重點工程，這就給因“一把手”倡導某項工程而修改規劃，留下了可能。再如，“實施城市建設中發現有明顯缺陷”可以修改規劃，這缺陷由誰來界定？是專業的第三方評估結構，還是市民意見，抑或是行政評估？如果行政權力可以評定缺陷，那么就相當于可以此為“由頭”來修改規劃。

城鄉規劃也應與時俱進，不是一成不變的，也不是不能修改。但正如有專家指出的：科學和民主是規劃的兩只手，一只手是科學的規劃，另一只手是民主的程序，只有用好這兩只手才能減少政府隨意規劃的現象。換句話說，如果將城鄉規劃比作是一輛拉動城鄉發展的車，那么科學與民主就是兩個支撐和驅動這輛車的輪子。所以，依法批準的城鄉規劃修改起來，既要注重科學性，更要納入民主程序。

從這個意義上講，對修改規劃無論設置怎樣的專業審議和行政審查程序，其中都應該有一條硬杠杠，只有經由同級人大會議審查和通過，才可以進入批準程序；未經人大審查和通過的，不予批準。事實上，于去年5月實施的《廣東省城鄉規劃條例》已經明確了這一點，城市、縣、鎮政府編制近期建設規劃，經本級人大審議同意后，再行報備；依法需要修改規劃的，依照規劃編制和審批的程序執行。也就是說，無論編制還是修改規劃，都需人大審議。有鑒于此，人大審議和通過，應該被置入規劃修改的法定環節，以避免規劃調整的隨意性。“一屆政府一規劃”的現象在各地時有發生，所以，將規劃修改納入同級人大的審議范疇，具有普遍價值。