以法治思維解“臨時工執法”困境

【執法機構到底需不需要臨時工，需要多少，都不應當由執法部門自己說了算，而應依法依規來決定和行事】

最近，來自北京市人大法制委員會的專項調研顯示，北京各類執法機構聘請的臨時執法人員高達20多萬，是正式執法人員的3倍。“臨時工”參與執法比例遠高于正式人員，這類現象并不少見。如此多的臨時工進入執法體系，會給執法質量和公民權利帶來什么影響？引起了社會各界的關注和思考。

近年來，我國對行政機構的編制從嚴控制，但客觀上一些部門承擔的執法事務并沒有減少，甚至社會治理任務還在增多，所以出現了執法機構向社會購買服務、雇用臨時工代替正規執法人員的現象。諸如協管、輔警等越來越多，以致在一些地方，執法系統很大程度上是依靠臨時工在運轉。那些職責在身的正規執法人員，反而“退居二線”了。

在法律上，臨時工并不具備執法的主體資格。由于執法權的公益性和強制性，執法主體必須是符合法定資格條件的公務人員，法律嚴格限制其外包發派給他人。所以臨時人員只能協助行政執法機關，做一些諸如維持秩序、勸導、搬運等工作。但調查顯示，有的地方缺乏執法權限的臨時工參與一線執法的比例遠高出正式工。這種現象極可能導致權責不一致，造成執法行為失范，給公民權益帶來潛在風險，與十八屆四中全會提出的“堅持嚴格規范公正文明執法”背道而馳。

臨時工執法現象，本質上是一個關乎執法權與公民權利的法律問題，需要運用法治的思維和方式予以解決。執法機構到底需不需要臨時執法人員，需要多少，都不應當由執法部門自己說了算，而應依法依規來決定和行事。如何將執法機構聘任臨時工的行為約束在必要的限度之內，同時厘清臨時工和正式執法人員的職責，本身也是行政執法規范化建設的要義。

行政執法是否到位、規范、文明，關鍵在于執法主體的規范化程度。目前，我國執法主體還存在職權交叉、權責不明等問題。調研發現，一名城管隊員執行各類執法任務，需要幾十個部門配合，部門職責交叉可見一斑。而清理并規范執法臨時工，只是執法主體規范化建設的外在措施，最終的方向還在于按照四中全會提出的要求，“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”“推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，完善法律職業準入制度”。這兩個“推進”，可謂破解臨時工執法問題的法治正途。

其實，近兩年也有一些地方在治理臨時工執法方面做出了有益探索。例如，有的地方以立法的方式明確限定編外人員的比例；廣東在去年實施的“法治政府建設指標體系”中，要求依法確定行政執法資格，加強行政執法隊伍管理，杜絕合同工、臨時工等無執法資格人員上崗執法。這些經驗都值得借鑒，通過法治方式，尋求一種嚴明的規則之治。

哲人曾如此告誡：如果在一個秩序良好的國家安置一個不稱職的官吏，去執行那些制定得很好的法律，那么這些法律的價值便被掠奪了，并使得荒謬的事情大大增多。法治的實現最終取決于人，因此，四中全會才會如此強調“建設高素質法治專門隊伍”。以清理臨時工執法為契機，行政執法需要從源頭上緣法而治，提高執法人員的專業化水平和執法行為的文明程度，從而為法治建設固本清源。