審理“民告官”不能看權力的臉色

11月4日，全國人大常委會辦公廳新聞局邀請專家學者就《行政訴訟法》修改接受記者采訪。最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇介紹，中國行政訴訟有個特點，就是原告的勝訴率即被告的敗訴率低。10年前被告敗訴率占30%左右，近年來下降到10%以下。政府在行政訴訟中是“常勝將軍”。

當然，在行政訴訟中作為被告的政府，其勝訴率、敗訴率分別是多少，并沒有一個“合適”的數字——絕不是政府敗訴率高就好，反之就差。

但也正如王振宇所說，行政審判最突出的問題，“還是目前審判體制不配套、不適應。現行體制下，人民法院受制于地方。”在這種環境下，又以行政審判“受困”最突出，“因為行政審判的被告就是當地政府以及行政機關，審理的行為就是政府的職能行為”。

解決這個問題，要從制度設計上著手。據介紹，河南省從2013年起已經開始試點行政訴訟案件異地審理，信陽、南陽、安陽成為改革試點地。截至今年5月，信陽共受理一審行政案件256件，審結183件；中院受理二審案件41件，審結35件。其中行政機關敗訴率上升17%，民眾勝訴率大大增加。

這樣的試點，與現在開始的司法改革并行不悖。實際上，在司法改革方案中，就有擺脫現有行政區劃及其行政權力層級的巡回法院系統的制度設計。巡回法院系統，其審級處在最高法院與地方法院最高審（省）級之間，審判權不像現有法院的審判權那樣，與相應行政層級的行政權相對應，既可作為跨行政區劃案件的一審法院，也可作為地方最高審（省）級法院的二（終）審法院。這樣的制度設計，其根本出發點，無疑就是保證司法公正，盡量避免行政權力對司法的干預。

不過，僅有這樣的設計還不夠。在司法改革方案中，一些防止行政權不當干預司法的規定引人注目。此次新修訂的《行政訴訟法》也規定了“行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件”。而行政訴訟的“受理”問題，其實正是行政訴訟法被執行與否的關鍵。當下許多地方，所謂“民告官”的主要問題還不是訴訟勝敗比率問題，而是法院受不受理“民告官”案件的問題。

法院不受理，其原因也正如上述采訪中有學者所說，“法院缺乏足夠的獨立性和權威性，法院受到了來自地方政府有形和無形的干預”。并且，長此以往，法院也習慣了看著權力臉色行事。因此，行政訴訟的問題，行政訴訟法執行的問題，說到底還是政府守法的問題，是限制權力的問題。建設法治社會，建設法治政府，就是要把權力限制在憲法與法律范圍內，政府必須在憲法和法律范圍內行使權力。