地鐵，公共權益的市場如何規范

曾幾何時，中國進入城市地鐵建設的高潮。截止2014年底，全國已有22個城市建成95條地鐵，1900座地鐵車站，地鐵運營里程達到2900公里。其中廣東15條，運營里程260公里；上海16條，運營里程548公里；北京17條，運營里程526公里。“北上廣”三個城市的年客運量已超過100億人次。地鐵建設方便了社會公眾的出行，緩解了城市交通壓力，已經成為城市的重要公共交通和服務設施。

由于地鐵建設牽扯到土地、投資、技術、運營、設備、物業等諸多問題，問題復雜似乎無人能解，于是乎保護公共權益只能停留在要不要建地鐵和要不要調整地鐵票價；由于地鐵建設資金規模巨大，投資回收期漫長，投資巨大似乎無人問鼎，于是乎投資和投資效益只能操控于少數財團的股掌之上。

目前，全國已經有37個城市獲得批準修建地鐵，到2020年全國的省會城市和東部地區更多的城市將擁有地鐵，地鐵的總里程將達到7000公里。按照全國平均每公里地鐵造價6億元計算，全國已經建成2900公里地鐵的投資在1.7萬億元，加上投資回報1.3萬億元，需要償還的總額為3萬億元（見附表）。2020年前全國還將建設4100公里地鐵，估算投資在2.4萬億元，加上投資回報1.9萬億元，需要償還的總額為4.3萬億元。這兩個階段的地鐵投資加到一起，2020年全國地鐵達到7000公里的時候，總的償還金額在7.4萬億元。從償還投資的角度講，這著實是一個巨大的經濟負擔。

面對這個可能出現的巨大經濟負擔，人們把地鐵建設的投資希望轉向公共財政。很顯然，通過融資使用貸款，償還的金額會比較大，償還的包袱會比較重；而通過公共財政使用財政資金，償還的金額會比較小，償還的包袱自然會比較輕。據此，有關部門對各地城市地鐵建設緊踩剎車，做出了地鐵建設項目的資本金不低于40%的規定。這筆錢從哪來？當然寄希望于國有資本和政府財政。但事實上，各地城市政府財政狀況普遍趨緊，不少地方的城市財政處在吃飯財政的狀況，農業、科技、節能、教育、醫療、交通、就業、環保等等，要花錢的地方著實太多。因此在規定項目資本金不低于40%的同時，又規定城市政府用于地鐵建設的資本金還不能超過當年公共財政的5%。可見政府財政盤子雖然已經做大了，但面對發展仍囊中羞澀。樂觀分析，即使能夠做到國有資本金和政府資本金不低于40%的規定，仍有4.4萬億元的巨大債務包袱。說到底，4.5萬億也好，7.4萬億也好，都是要社會公眾通過稅款的形式積累和償付的。

面對復雜和敏感的城市地鐵建設，如何保護社會公眾的公共權益，如何規范公共部門和私人部門之間為提供公共服務所形成的公權市場，亟待更多的關注和更深入的研究。

首先，從地鐵投資的構成安排來看，社會資本的投入和參與需要加以引導和規范。地鐵建設的投資安排，應當以當地的公共財政為主，以國企自有資金為主，輔以發行城市地鐵項目債券。

一是充分發揮公共財政的作用。地鐵作為城市公共服務的重要內容，公共財政理應承擔更多的責任和義務。如果僅是“量力而行、有序發展”這類原則要求，那么并不能解決實際問題。城市公共財政對當期的各項建設應當有保有壓，保障地鐵作為重點項目的順利推進；對城市地鐵建設和運營的全周期做出分析和安排；制定全周期（有的30年）的運營收支平衡表而不是股票上市擴股分紅表。現在，每年地方可以發行的債券規模僅1000億左右，而且是用于各個領域的，顯然太少了，應當擴大地鐵項目債券的發行規模，滿足地鐵建設投資的需要。

二是引導和規范社會資本投資。引導和鼓勵社會資本進入壟斷行業和基礎產業的政策是明確的，但是投資這些行業和產業，特別是投資提供公共服務的公權市場，需要做出引導和規范，因為公共物品不同于私人物品的投資和生產。作為生產和經營公共物品的公權市場，其基本屬性，市場的壟斷性、經營的公益性、收益的穩定性和風險的政治性，決定了地鐵投資有別于私人物品的投資和生產。這個區別要求引導和規范社會資本在投資時，不可追求暴利、不可著眼短期、不可獨享利益。但現在只講鼓勵和參與，沒有講約束和規范。

其次，從地鐵運營的合作方式來看，不能機械套用所謂的BT、BOT、BOOT模式，而應當尋求靈活的和適宜的合作方式；也不能只關注運營中表面的地鐵票價的高低，而應當關注地鐵運營中的所有市場資源和運營收支平衡點。

先看一個很熟悉的案例。廣深高速120億投資，經營期限30年。從97年至2012年的15年，已累計收費410億，從2012年至2027年的15年，還將收費465億元。兩項相加，僅票務收入是875億元。粗算下來，社會公眾為此要多付出600億的出行費用。此類案例不必累述，它們都是以損害社會公眾的公共權益為代價的。這個事情說明，公共基礎設施投資巨大，而運營的成敗，則關系到投資回收和資產安全，更關系到社會公眾的權益和政府公共服務的效率。

北京地鐵4號線，一直作為公私合作模式的典范，由京投公司等與港鐵公司合作，總投資153億元（其中政府財政107億），經營期限30年，09年正式運營，3年后每日客流量已經達到100萬人次，2014年高峰時達到110萬人次。僅按每日客流量100萬人次、每人次7元估算，每年的票務收入25.2億元，再加上占票務收入40%的廣告、物業和其它經營收入約10億元，每年總收入35.2億元，30年的經營總收入1056億元。這樣的合作當然有人愿意加入，但這樣的回報水平，是不是有點太高了？終有一天，社會公眾會追問，大家付出的這1000多億元哪里去了？

尋求合作方式，要講雙贏或共贏，什么叫共贏？不是政府有了城市地鐵，提供了地鐵出行的公共服務就算盈了，也不是運營商掙了錢就算盈了。政府提供了地鐵出行的公共服務，當然是要得利的。當然這個盈利可以是通過公共財政用于其它公共服務，或者是降低地鐵票價讓社會公眾直接獲益。

為什么要講共贏？因為不管是投資風險還是社會風險，最終都會表現為政治風險。而地鐵建設的風險始終是城市政府和經營商共同承擔的。共擔風險、分享利益，這是特許經營制度的基本原則之一。