環保部4月14日公開了《環境保護公眾參與辦法(試行)》(征求意見稿),征求意見稿提出,公眾可參與重大環境污染和生態破壞事件的調查處理,為公眾參與環保的權利提供了比較具體的制度保障,有利于落實新環保法關于公眾參與的原則性規定。不過,該征求意見稿屬于部頒規章,其法律效力有限,建議國務院加快制定行政法規性質的環保公眾參與條例。
環境保護需要公眾參與
新環保法最大亮點之一,就是設立專章規定了信息公開與公眾參與。新環保法第五章提出,公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。《環境保護公眾參與辦法(試行)》(征求意見稿)的制定就是為了落實新環保法有關公眾參與的規定。
所謂公眾參與,主要指的是群眾參與政府公共事務的權利。這里的公共事務,包括人口與就業、教育與文化、資源與土地、環保與生態、治安與穩定、醫療與交通等各個領域。環境保護的公眾參與,是指在環境保護領域,公眾有權參與和公眾環境利益相關的活動。環境保護公眾參與包括公眾對環境的知情權、監督權和參與權。環境保護公眾參與本質上是公民的一種權利,公眾對環境保護擁有知情權、監督權和參與權。
環境知情權是實現公眾有效參與環境事務的必備前提。政府有義務讓公眾知道真實的環境狀況。環境監督權包括對違法排污、超標排污、惡意排污的監督,對破壞生態環境行為的監督,監督的方式也有許多,包括舉報、媒體曝光等。環境參與權的內容相當豐富,如在建設項目環評過程中,公眾可以提出意見,可以參加項目聽證會、論證會等;在環境立法中,草案提出后一般通過網上公示等方式征求公眾意見;在政府決策前,涉及可能對環境造成影響的政策出臺,都應通過一定方式征求公眾的意見和建議,等等。
在當今國際社會,公眾參與早已成為環境保護不可或缺的重要力量。每一個人既是污染的受害者,同時也是污染的制造者。環境保護歸根到底是人民的事業,是公眾的事業,是我們大家自己的事業。環保事業本質上是公眾事業,是一項惠及全民,也需要全民總動員的公益事業。環境保護需要公眾參與,也離不開公眾參與。
依法保障公眾參與環保的權利
環境保護公眾參與一詞源自美國1969年出臺的《國家環境政策法》,隨后為許多國家所效仿。世界環保事業的最初推動力量就來自公眾,沒有公眾的參與就沒有環境保護運動。1962年,美國海洋生物學家卡遜發表了《寂靜的春天》一書,指出過量使用農藥對環境和生物具有巨大破壞作用,這是現代環保思想的開端。1970年4月22日,美國2000萬人參加了環保游行,這一天后來被確定為“地球日”而得到永久性紀念,這是現代環保運動的開端。
公眾完全可以成為環境保護的主角,環境保護公眾參與具有相當廣泛和豐富的內容。根據征求意見稿,環境保護公眾參與的范圍主要包括:制定或修改環境保護法律法規及規范性文件、政策、規劃和標準;編制規劃或建設項目環境影響報告書;對可能嚴重損害公眾環境權益或健康權益的重大環境污染和生態破壞事件的調查處理;監督重點排污單位主要污染物排放情況,以及防治污染設施的建設和運行情況;環境保護宣傳教育、社會實踐、志愿服務及相關公益活動以及法律、法規或規章規定的其他事項。
征求意見稿規定,環保社會組織和環保志愿者代表可以擔任環境特約監察員或監督員,對環保主管部門或企事業單位進行監督;環保主管部門要為環保社會組織環境公益訴訟提供協助。根據征求意見稿規定,可能受直接影響的單位和群眾代表可參加環保主管部門召開的聽證會。征求意見稿規定,環保主管部門應當聘請有關專家、人大代表、政協委員、民主黨派和無黨派人士代表擔任環境特約監察員,對本部門和下級環保主管部門的工作進行監督。
值得關注的是,征求意見稿提出,環保社會組織和環保志愿者的代表也可擔任環境特約監察員,對本部門和下級環保主管部門的工作進行監督。征求意見稿還規定,環保主管部門應當聘請環保社會組織代表、環保志愿者擔任環境保護監督員,監督企業事業單位和其他生產經營者的環境保護行為和建設項目的環境影響。
環保公眾參與是公民的一項基本權利,需要得到法律的保障。世界上不少國家都以立法的形式賦予公眾參與環保的權利。如韓國《憲法》明確規定了公民環境權:“公民享有健康而舒適的生活和清潔的環境權” ,“國家負有促進環境保全對策的義務”,從根本上保障公眾參與環境保護;日本環境法中有一個私人污染防治協議,協議規定較法律更嚴格的排放標準,對污染行為實行嚴格責任制度。這種協議對配合公眾壓力去阻止工廠排污已在實踐中發揮了令人信服的作用。
環境保護事業必須強調擴大公眾參與。環境權是公眾參與環境保護最重要的依據,需要得到法律法規規章的確認和保障。盡管新環保法對環境保護公眾參與有原則性規定,但相關內容過于原則缺乏可操作性,正在征求意見的《環境保護公眾參與辦法(試行)》屬于部頒規章,法律層級和效力偏低,現行《環境影響評價法》《政府信息公開條例》《環境信息公開辦法》《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等對公眾參與有所涉及,但法律位階都不高,也不系統、不具體,可操作性較弱。為此,有必要由國務院專門出臺行政法規性質的環境保護公眾參與條例。
環保公眾參與亟待入法,依法保障公眾參與環保的權利要由共識成為行動,為公眾參與環保事業撐起法律的保護傘。 |