城市未來發展要走科學發展新路

去年底中央召開城市工作會議。前天，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（簡稱《意見》）印發，這是為落實會議精神的首個最高層級的框架性文件。其中提出，新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區，已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化。要樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，建設快速路、主次干路和支路級配合理的道路網系統。

把“城市規劃”挺起來亟須剛性法治開道

魯寧

該“若干意見”從強化城市規劃入手，涵蓋創新城市治理方式等各個方面。由于涵蓋面非同以往，輿論已將“若干意見”之發布，視為“中央時隔37年再次部署城市未來發展‘路線圖’”。

1980年代以來的三十余年間，國內大小城市的“城市病”已十分嚴重。由于“城市病”已嚴重影響市民生產與生活，嚴重影響市民健康與安全，危及城市可持續發展，故而，社會輿論亦愿意對中央城市工作會議及新出爐“若干意見”所開藥方之療效予以期待。

醫治“城市病”必對癥下藥。最管用的首味藥，非法治建設和管理莫屬。

醫治“城市病”務必標本兼治，以治本為主。若要治本，則先要找出“城市病”的病源，致力于通過若干年之努力，將“城市病”的病根鏟除。何為“城市病”之病根？其反映至表觀病相，乃規劃的失缺、殘缺、粗糙、軟弱，規劃的隨意變更和推翻，以及權力對規劃的隨心所欲，甚至恣意蹂躪和踐踏。

事實上，從1980年代初“城市病”開始在國內生成蔓延之時起，防控和醫治“城市病”，應該說總體遵循了法治為先的正確理路。1989年底，國內各類成文法立法尚十分薄弱，但《城規管理法》卻已率先得以頒行。2007年，眼瞅著“城市病”不斷加劇，新版《城規管理法》頒行，但“城市病”依然呈繼續惡化中。

就此，人們難免會對首味藥的療效產生懷疑，甚至對整個醫治理路提出質疑。與“兩疑”相伴，人們和整個社會輿論，則更加對發達國家城市的治理現狀尤其是中小城市的可宜居性，表達感性的羨慕與嘆服。問題和困惑還在于，國內依法管市、治市的法治理路，恰是參照發達國家之普遍做法——難道說，這又是洋為中用所導致的水土不服？稍作較真辨析，結論卻并非如此。

需要挑明的是，國外依法管市、治市之所以見效，在于國外城市政府只有規劃權限而無土地支配權限，城市規劃一旦以立法形式被確立，政府因無土地支配權限，而相應消解了隨意改變、肢解、推翻規劃的原始沖動，從而大體確保并逐步固化了政府制定并監督規劃實施的“裁判者”身份。所以，國人很少聽聞國外城市政府換一任市長就換一張規劃的事情，更很難上演不當大拆大建的荒誕劇。國內的情形是，大小城市的市長左手制定規劃，右手支配土地。當二者發生“沖突”時，勢必出現左手讓位于右手的荒誕事。

從本質上說，規劃之所以成為貼在墻上的“另類壁紙”，并非在于市長主觀意愿和權力，而在于大大小小的、常常考慮欠周全的、甚至是唯經濟數據好看至上的不當用地項目。由于對發展硬道理的片面理解和曲解，不當項目建設越甚，規劃必成一張法制空文。如是習以為常，不光城市的“大餅”越攤越大，正常乃至急需的民生項目用地卻不時遭擠占，因為這類項目往往不能直接為地方帶來GDP。

找準了“城市病”之病源，在基本土地制度不容改變乃至決不可輕率改變的約束條件下，為確保“若干意見”切實落地，再次修改《城規管理法》，尤其要對追責法條進行增補、細化、淬火，明確追責主體的工作已刻不容緩。更重要的是，對隨意更改規劃的市長們加大追責力度。

若以上兩條都能大體落地，再輔以其他必須的剛性配套性約束措施，國內大小城市方有望逐步走出一條科學發展的新路來。拿中央城市工作會議所定基調，就叫“開創城市現代化建設的新局面”。