封閉住宅小區該怎么“打開”

作者：張學良

《中共中央　國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》近日印發。《意見》指出，“我國新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區”，同時“已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開”，這一條廣受關注并引發熱議。

中國的封閉住宅小區是由單位福利制度向市場化轉型過程中形成的，由于其強調安全、私密以及良好的社區歸屬感，迅速成為城市居民主流居住模式。有學者統計，本世紀初，封閉住宅小區在城市改造和新建社區中的比例就占80%，今天可能更高。而在國外，封閉社區也不鮮見。數據顯示，2002年美國有700萬個家庭居住在封閉小區。這些封閉小區形成的社區邊界創造了小范圍的領域感；　對外來人員和車輛通行的設限，也使之安全且便于管理。

既然封閉住宅小區存在很多優點，為何現在中央提出將來不再建封閉住宅小區，還要打開已有的封閉住宅小區呢？其根本原因在于，當前中國城市發展進入了一個新階段，快速城市化進程中積累的矛盾亟待解決。過去幾十年，中國的城市發展盲目追求規模擴張，環境污染、交通擁堵、公共服務供給不足等問題不斷凸顯，盲目求大的封閉住宅小區與單元大院在城市中割裂出一片片“孤島”，城市內缺乏“毛細血管式”的小路；同時封閉住宅小區的大量出現，可能使得城市空間正義不斷遭到侵蝕，一些公共空間變成了私有；封閉住宅小區不便于城市中人的流動與交往，還可能會由于居住的隔離導致居民群體之間的空間歧視和排斥。因此，2015年12月召開的中央城市工作會議就指出，要防止城市“攤大餅”式擴張，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。作為主要實現途徑之一，封閉住宅小區的開放以及街區制的實施，無疑能對交通的疏緩、城市活力的增加以及城市內部“居住隔離”的打破等提供一種良好的解決思路。

“開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區”人人向往。然而，要從根本上改革封閉住宅小區模式，不僅是一個規劃問題，也是一個社會問題，還有很多工作要做。首先，要注意成本—收益分擔的設計。封閉住宅小區并非純粹的公共產品或私人產品，居民在購買住房的同時也支付了公共設施和維修費用，而目前較多的質疑也正集中于“業主承擔了道路、綠化等服務成本，然后將之共享給社會”，因此未來小區業主應當承擔的成本與其可以享受到的收益應該進一步明確。其次是要與法律條文銜接，例如《中華人民共和國物權法》第六章指出，除了屬于城鎮公共道路外，建筑區劃內的道路屬于業主共有，而《意見》指出“已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化”，這里“逐步打開”意味著要有更為詳細的時間表，需要更加重視市場化的手段與法律的銜接。2月23日，最高法在回答“開放小區是否違背物權法”的提問時也指出，目前《意見》屬于黨和國家政策的層面，涉及包括業主在內的有關主體的權益保障問題，還有一個通過立法實現法治化的過程。第三，在開放過程中要注意因地制宜。從國外的經驗看，街區制建設的確能夠有效緩解交通擁堵、增加城市活力以及消除城市居住隔離，但是在我國不同城市以及城市發展的不同階段，城市管理面臨的問題各不相同，在進行政策落實時應當因地制宜，突出各自的重點。第四是進一步加強頂層設計。封閉住宅小區的開放實際上是政府、開發商以及居民群體之間的博弈過程，政府要加強城市管理的分步設計，比如出讓地塊的面積不能過大、公共服務能力相應提升、居民安全與私密性要有保障以及居民權利與義務的統一等，進一步注重需求導向的街區規劃和設計，加強公眾參與，同時也要加快城市建設反饋機制，避免民眾、市場和政府之間出現較大的認識分歧。（張學良）

　　（作者為上海財經大學城市與區域科學學院副院長）