預算法修正案三審兩大亮點值得關注

??? 昨日，預算法修正案草案在十二屆全國人大常委會第八次會議上進行三審。預算法又稱為“經濟憲法”，主要是監督政府錢袋子的，因而廣受公眾的關注。據報道，這次提請全國人大常委會三審的預算法修正案草案有兩大亮點：一是適當放開地方政府的舉債權限，進一步規范地方政府的舉債行為；二是提出進一步完善轉移支付制度，強調一般轉移支付在轉移支付中的主體地位，限制專項轉移支付的范圍，并規定上級政府在安排專項轉移支付時，一般不得要求下級政府承擔配套資金。

廣東既是財政大省，又是區域經濟發展極不平衡的省份，上述修正案對廣東的影響是深遠的。首先，關于適當放開地方政府的舉債權限，修正案明確舉債主體為經國務院批準的省、自治區和直轄市，而并非較早前傳言的那樣，將允許地級市甚至縣級市舉債。這一方面顯示中央政府希望通過適度放開地方政府舉債的限制，讓地方基礎設施項目能夠借助包括發債在內的融資方式得以上馬，以確保地方實現穩增長目標；另一方面，也顯示中央政府對于地方債務規模膨脹，財政風險上升存有疑慮；從財政管理效率的角度看，中央政府難以繞開省級政府直接去審批全國數以百計的地級市以及數以千計的縣級市的發債申請，除非中央政府把發債的審批權直接下放給省級政府，但這似乎不太現實。

更重要的是，修正案三審稿規定，地方舉債所籌得的資金必須用于公共預算中的部分建設投資，不得用于經常性支出，而且還要有穩定的債務償還資金來源。可見，中央政府的態度很明確：如果放開省級以下地方政府的發債限制，地方政府會紛紛要求發債，債務規模快速膨脹是可以預期的，而且中央政府又難以鑒別這些城市是否有能力償債，以及是否用籌資所得用于支付公務員工資福利等經常性支出。讓省級政府發債的話，則可控程度要大得多。

至于進一步完善轉移支付制度，帶來的信息也很明確：中央政府將致力于逐步減少專項轉移支付的比重，以維護政府財政預算的嚴肅性。畢竟，專項轉移支付的隨意性比較大，還會造成地方政府向不同的職能部門申請性質差不多的專項轉移支付，從而造成財政資金的重復投入。

值得肯定的是，預算法三審稿規定安排專項轉移支付時，上級政府不得要求下級政府承擔配套資金。事實上，筆者近年來在調研中了解到，一些欠發達城市的財政部門對于上級政府的專項轉移支付項目喜憂參半，喜的是上級的專項轉移支付的財政資金到位后將起到緩解地方財力不足的作用，憂的是由于地方財力有限，難以籌措配套資金，結果要么弄虛造假，虛構配套資金以爭取專項轉移支付，要么擠占其他民生項目的財政預算用于“釣魚”，無論是哪種情形，都不是我們愿意見到的情況。

本來中央政府要求地方政府為專項轉移支付承擔配套資金的目的是防止地方政府盲目立項，但實際狀況卻不容樂觀：真正需要財政專項轉移支付資金支持的地方往往因為無法籌措配套資金而被拒之門外。目前，廣東正在加大對粵東西北地區統籌發展的力度，預算法修正案的相關規定將有助于真正需要財政專項轉移支付的城市增加獲得相關財政資金的概率，并全力以赴把財政資金用在刀刃上。

（作者是中山大學嶺南學院財政稅務系主任）