治理小金庫一要“收權”二要“放權”

經國務院批準，財政部和審計署日前聯合發出通知，決定在全國范圍內開展小金庫專項治理工作。這是中央政府相關職能部門為進一步貫徹執行中央“八項規定”，嚴肅財經紀律而展開的一次重要的工作部署。

小金庫是一個富有中國特色的“會計概念”，它主要指違反法律法規和其他相關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各種資金及其形成的資產。小金庫的產生，其根源在于財務制度存在很多漏洞，為一些單位私設小金庫提供了方便條件。小金庫的資金來源可以說是包羅萬象，歸納起來，有財政撥款、政府性基金收入、專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、資產處置收入、資產出租收入、經營收入、社會捐贈收入、附屬單位上繳收入等等。雖然小金庫的名目林林總總，但它的生成路徑基本上有兩條：一是財務紀律松垮，特別是對于一些政府部門來說，其財政資金的預決算過于粗糙，水分過多，使一些單位可以很方便地巧立名目將財政資金轉移到小金庫中；對于國有企業來說，政府在賦予其經營自主權的同時也將財務上的自主權交了出去，特別是對其上繳利潤要求過低，使小金庫越來越膨脹。二是政府擁有了對社會經濟事務干預過多的權力，利用其行政審批權和處罰權創設收費和罰款項目，由于財務制度的不嚴，在某些行業政府甚至默許相關部門將收費和罰款資金留作自用，使一些單位私設小金庫有恃無恐。

因此，治理小金庫，需要從源頭上堵住小金庫的形成渠道。如果不作制度上的變革，專項治理行動風頭一過，小金庫難免死灰復燃。而要讓治理小金庫收到實效，可以考慮從小金庫的生成路徑入手，采取“收權”與“放權”雙管齊下的措施。

所謂“收權”，指的是對政府部門和國有企業的資金運用必須嚴格管理，建立必要的權力約束制度。對政府部門來說，其財政資金預決算必須明細化，對于一些“三公”經費明顯過高的部門，需要追查其資金來源，對于政府部門必要的收費和罰款收入，必須規定一律上交國庫，不允許部門以任何理由截留。對國有企業來說，政府作為國有資本的管理者，對國企財務要切實履行監督責任。同時，應該大幅度提高國有企業的利潤上繳比例，不能將過多的利潤留在企業中。當然，這可能會影響到國企作為經濟實體的運作效率，但其中的關鍵還是在于國企在經濟格局中應該擔任什么樣的角色，隨著民營資本的市場準入空間逐漸放大，國企應該更多地布局于非市場化定價行業。

所謂“放權”，主要是指政府部門必須通過簡政放權來減少從市場攫取利益的機會。政府擁有過多的對微觀經濟的干預權，不僅窒息了市場活力，而且為政府部門搭建起了尋租空間，也使小金庫有了源源不斷的增量。從去年以來，國務院分多次取消和下放了數百項行政審批事項，對于相關政府部門來說，每一項審批權的失去，其實就意味著小金庫“錢袋子”的萎縮。政府部門的資金來源應該完全依靠財政撥款，一旦可以利用收費、罰款來增收，就必然會產生自我利益，從而使其行使的社會管理工作出現不應該有的傾側乃至扭曲。因此，對于小金庫的治理，還需要與正在推進之中的簡政放權結合起來，讓政府部門失去為小金庫增加財源的基本條件。

周俊生（上海學者）