地方立法權的“放”和授權立法的“收”

??? 9月17日，中國法學會組織召開《中華人民共和國立法法修正案（草案）》立法研討會。立法法是規范立法工作的基本法，因其涉及一國最重要的國家權力——立法權的規范，故被稱為小憲法。

不久前，立法法修正案草案提請全國人大常委會審議。對地方立法權的“放”和對授權立法的“收”，成為輿論關注的焦點，也是立法法實施14年后首次大修的亮點之一。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要“逐步增加有地方立法權的較大的市的數量”。目前在全國282個設區的市中，只有49個較大的市享有地方性法規制定權。草案擬將地方立法權擴大至全部設區的市。這樣，擁有地方立法權的城市將明顯擴容。草案同時規定：較大的市制定地方性法規限于城建、環保等城市管理方面事項。地方立法事項須省一級人大批準。

草案將所有設區的市均賦予較大的市的地方立法權，或將在一定程度上平息對較大的市的爭奪戰。不過，這一爭奪戰或許會轉移至對設區的市爭奪戰，一些尚未設區的市或將爭奪設區的資格以獲取地方立法權。立法法中依然保留的較大的市，也亟待從法律上明確界定具體的標準。目前較大的市在法律上并沒有標準和條件，缺乏準入機制和退出機制。

賦予設區的市地方立法權，有利于在中央的統一領導下充分發揮地方的主動性和積極性，因地制宜地落實法律法規和政策。原則上講，只要不是中央專屬的中央事權，地方都應該有立法權限。不過，對地方立法權不能一放了之，需要完善地方立法質量的保障機制，需要對地方立法進行有效的監督和制約。有必要強化上級人大及其常委會對設區的市的立法監督和法規審查，地方性法規的備案審查不能走過場，堅決遏制地方立法中的地方利益法制化。下放地方立法權后，尤其應防止地方立法權被過度濫用，避免與上位法沖突，避免出現地方立法的地方保護主義和地方性法規的政策化趨向等。

嚴格控制授權立法，維護立法的專屬性和嚴肅性，也是立法法草案的主要亮點之一。

在對地方立法放權的同時，草案對授權立法給出更為嚴格的規定。如授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限、被授權機關實施授權決定的方式和應當遵循的原則等；授權的期限不得超過5年；需要繼續授權的，可以提出相關意見，由全國人大及其常委會決定等。

改革開放以來，全國人大及其常委會通過了14個授權決定、決議。目前我國稅收有18種，其中除了個人所得稅、企業所得稅以及近年修訂的車船稅這3個稅種是由全國人大立法征收之外，其他全部都是國務院頒布的征稅條例和暫行條例。近年來輿論呼吁全國人大及其常委會盡快收回稅收立法權，以維護稅收法定原則。

對于有失控之嫌的授權立法必須嚴格規范，明確授權形式、授權時限、監督方式、立法責任，避免一攬子授權和無限期授權，并對被授權機關不當的授權立法行為及時糾正。

值得注意的是，草案還明確規定：應當將法律草案文本及其說明等通過網絡等媒介向社會公布，征求意見。重要的法律案還可能在全國主要媒體公布征求意見，并將征求意見情況向社會通報。這意味著立法公開、開門立法成為立法的基本理念，征求民意成為制定和修改法律必須完成的規定動作。這對于擴大公民有序參與立法，深入推進科學立法、民主立法無疑將發揮重要作用。

一“放”一“收”彰顯立法法修改亮點。立法就是打造關好權力的籠子，是維護社會公正的第一道防線。立法法的修改是打造法律體系升級版的重要引擎，期待以此為契機，我國的立法工作尤其是立法質量能夠大踏步邁上一個新臺階，法律體系升級版能夠真正從藍圖變為現實。

（作者系司法部《中國司法》雜志總編）