食品安全當(dāng)“社會(huì)共治”

今年的央視“3·15”晚會(huì)上，“問題明膠”引起了廣泛關(guān)注。而早在兩年前，藥用膠囊使用廢皮革熬制的明膠就曾被曝過光。明膠問題為何依然難除？人們對(duì)“問題明膠”的危害、食用和藥用明膠標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管有效性，提出了諸多疑問。

明膠分為工業(yè)、照相、食用和藥用四類，分別歸屬質(zhì)監(jiān)和食藥部門監(jiān)管。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“非食品原料生產(chǎn)的食品”，在我國食品安全法中是明令禁止的。針對(duì)2012年“膠囊事件”，國家食品藥品監(jiān)管局也專門發(fā)布了《加強(qiáng)藥用輔料監(jiān)督管理的有關(guān)規(guī)定》，就連涉事企業(yè)在暗訪中也承認(rèn)“監(jiān)管很嚴(yán)”。然而即便在如此高壓下，監(jiān)管部門還是未能準(zhǔn)確把握問題，原因何在？

由于基層畜牧部門無害化處理能力滯后，加之走私凍肉的存在，大量未經(jīng)檢疫的甚或病死豬牛皮進(jìn)入制革廠。現(xiàn)行法律并未明確制革廠的監(jiān)管主體，通常只需符合環(huán)保排污標(biāo)準(zhǔn)即可生產(chǎn)。由于隨意丟棄廢棄經(jīng)過工業(yè)鹽、石灰、硫化堿等脫毛脫脂處理的邊角皮料會(huì)遭到嚴(yán)厲處罰，制革廠常常將其出售給下游明膠生產(chǎn)企業(yè)。監(jiān)管鏈條的“源頭失守”，導(dǎo)致問題產(chǎn)生。

根據(jù)現(xiàn)代監(jiān)管理論，監(jiān)管可以使風(fēng)險(xiǎn)無限降低，但并不意味著零風(fēng)險(xiǎn)。標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)規(guī)范化生產(chǎn)的產(chǎn)品，幾乎所有精確的檢測(cè)都是“靶向性”的，首先需要知道可能有什么才能去檢什么。現(xiàn)實(shí)中，技術(shù)手段無法涵蓋所有基于利益驅(qū)動(dòng)的違法添加或不法商販的惡意隱瞞。換言之，監(jiān)管部門在窮盡了突擊抽檢、原料進(jìn)貨查驗(yàn)、索證索票等傳統(tǒng)管理方法，以及使用標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和檢驗(yàn)檢測(cè)等現(xiàn)代化監(jiān)管手段后，客觀上對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)無能為力。

這么看來，企業(yè)在與監(jiān)管者的博弈中，占據(jù)了明顯的信息優(yōu)勢(shì)。需要將之納入刑事司法范疇，即通常所說的“行刑銜接”。此次事件中，上游制革廠已涉嫌違反兩高《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》。令人遺憾的是，實(shí)踐中更多是用行政監(jiān)管替代刑事司法職能，監(jiān)管部門無奈地?fù)?dān)負(fù)起不可承受之重。

監(jiān)管漏洞之外，也還有其他原因。我國年產(chǎn)食用明膠約3萬噸，但國內(nèi)鮮皮產(chǎn)量遠(yuǎn)不能滿足需求且價(jià)格較高。這也使得一些食用明膠企業(yè)，在使用脫毛后鞣制前的邊角皮料中，明知脫毛過程中混入了許多有毒有害物質(zhì)、不符合基本的衛(wèi)生規(guī)范，也還是“饑不擇食”，哪怕違反食品安全法。

中央一再強(qiáng)調(diào)，食品安全是“產(chǎn)”出來的，也是“管”出來的。監(jiān)管部門一方面要做好動(dòng)態(tài)的過程監(jiān)管，另一方面要用嚴(yán)刑峻法倒逼企業(yè)主動(dòng)把好上下游產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，將監(jiān)管外壓轉(zhuǎn)換為企業(yè)提升效益的內(nèi)生動(dòng)力。而問題明膠的本質(zhì)是市場(chǎng)失靈，因此要讓企業(yè)主動(dòng)擔(dān)負(fù)起首負(fù)責(zé)任，讓行業(yè)協(xié)會(huì)引導(dǎo)自律，讓良性市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定作用，這才是社會(huì)共治的題中之義。

（作者為國家行政學(xué)院副教授）