松綁地方債更需強化預算法剛性

如何保證地方債不用于經常性支出項目，如何保證不浪費納稅人的血汗錢，如何保證地方金融風險水平不會因大規模舉債而抬升，進入三審的預算法應給出一個較全面的答案。

已經20歲的預算法迎來其修改征程的第三次審議。與近兩年前的二審相比，三審在爭議較大的“是否該放開地方政府舉借債務”問題上有所突破，規定“經國務院批準的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。

松綁地方債基于地方政府的發債需求較為強烈。事實上，即使制度卡住了地方發債通道，地方政府仍可能通過其他手段變相發債并形成潛在的更大危險。在當下地方債總體可控的情況下，適當松綁地方債并建立相關防火墻，反而有助于控制風險。同時，地方政府性債務風險畢竟不容忽視，從防范風險出發，松綁地方債也對強化預算法的剛性提出了更高要求。

現有預算制度在防范金融風險方面存在明顯不足，監督審查機制仍顯滯后、預算編制較為粗放、該納入預算的收支沒有完全覆蓋、預算使用部門調整預算的自由度過大等問題，不同程度地存在。特別是政府資產負債情況，在預算中往往不能完整體現。這不能不令人擔心，如果預算前置監管的籬笆不能扎牢，僅靠審計等事后監管，地方舉債和支出有可能進一步偏向失衡。如何保證地方債不用于經常性支出項目，如何保證不浪費納稅人的血汗錢，如何保證地方金融風險水平不會因大規模舉債而抬升，進入三審的預算法應給出一個較全面的答案。

讓預算法更好地起到公共財政守夜人的作用，需要擴大對政府性收入的管理口徑。實現全口徑預算管理是財政改革已確定的方向，而目前的預算審批制度漏掉了國企利潤用途、財政專戶等重要項目，需要在預算法修法中補齊，從防范金融風險出發，對政府資產負債也應實施更嚴格的監督。

此外，需要完善先審查、后執行的預算規范。從時間安排看，政府執行預算在前，審查在后，這無形中削弱了監督應有的嚴肅性。從審批過程看，留給預算審批的時間過短且專業性較強，也導致預算審查難以避免死角。強化預算監督的剛性，必須解決其間存在的結構性矛盾，對必須提前執行的預算作出專門安排，并提高預算報告的易讀性和審查的專業性。

還要看到，現實中隨意調整預算的現象較多，因此需要在制度上養成嚴格執行預算的行政慣性。這也意味著，對執行預算方的自由裁量權要適當控制。陽光化是最好的預算監管方式，在強化內部監管的同時，還要持續引入外部監管，加強從預算編制到審查信息的透明度。

松綁地方債與預算法修法并進，釋放的是讓地方政府匹配財權、事權，并成長為責任主體的信號。就此而言，預算法三審確有牽一發而動全身的方向標意義。