養(yǎng)老金改革該如何把控風險

每年全國人大和政協(xié)“兩會”期間，都是政府部門和媒體、民眾就各界關心的問題進行集中交流的重要契機。3月5日李克強總理作的政府工作報告有14次提及“養(yǎng)老”。在11日召開的全國政協(xié)十二屆三次會議記者會上，全國政協(xié)委員、國務院人力資源和社會保障部副部長胡曉義就自稱“沒有一天不被媒體追問”，他最近對養(yǎng)老金問題頻頻做出的權威發(fā)布，確實也頗引人注目。

全國職工養(yǎng)老保險總體收支平衡

中國共產黨十八大以來，多項養(yǎng)老領域的重大改革相繼“破冰”，如新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險2014年合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，今年1月其基礎養(yǎng)老金最低標準又從每人每月55元提高至70元；企退人員養(yǎng)老金則實現十一連漲。李克強所作政府工作報告里還提出，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金標準要提高10%；降低失業(yè)保險、工傷保險等繳費率；繼續(xù)提高城鄉(xiāng)低保水平，提升優(yōu)撫對象撫恤和生活補助標準。但這并不會導致養(yǎng)老保險支出失控。

胡曉義提供的數據稱，去年全國職工養(yǎng)老保險（不包括城鄉(xiāng)居民非就業(yè)群體）總收入2.53萬億元人民幣，支出是2.17萬億元，收支結余3500多億，可以說收支平衡，但有3個省份當期收不抵支，動用了歷史結余的基金。據他分析，造成這種情況有三大原因：

一是地區(qū)經濟社會發(fā)展差異較大。各地撫養(yǎng)比（在職繳費者和退休人員的比例）差異非常大。撫養(yǎng)比高的地區(qū)在某些年份出現收不抵支，并不奇怪。

二是老齡化速度快。2013年全國老齡化率是14.9%，2014年的初步數據顯示已達15.5%。如果老齡化率繼續(xù)增高，到2050年中國可能面臨平均1.3個職工養(yǎng)一個退休人員的結構，挑戰(zhàn)可能更為嚴峻。

三是目前中國經濟進入新常態(tài)，經濟增速進入中高速的階段，養(yǎng)老保險的福利剛性始終存在。胡曉義這話有些委婉，說得更直白一點，就是在很長的一段時間內，我們將不再能見到以前不難見到的、超過10%的全國性經濟年增長率（用國內生產總值即GDP來衡量），甚至不無可能向7%以下滑落。但是，古今中外的一個共有現象是包括養(yǎng)老金在內的福利待遇增加容易削減難。這在人性上是所謂的“由儉入奢易，由奢入儉難”，而民眾也會預期物質生活水平不斷提高。

我國自改革開放以來，除了上世紀九十年代初的三年徘徊外，總體上經濟逐年明顯增長，老百姓對一日更比一日好的期待值更為強烈。故有的省份雖然養(yǎng)老保險收入不敷使用，仍然不會輕易削減養(yǎng)老金標準。

養(yǎng)老金籌措仍將多管齊下

胡曉義提出了五大措施來籌集養(yǎng)老金，這也與學界的一般認識大體相仿。

一是繼續(xù)擴大社會保險覆蓋面，改善撫養(yǎng)比，讓更多人來參保繳費，使撫養(yǎng)比提高的速率降低。例如，今年1月國務院公布了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，將近4000萬人要新加入繳納養(yǎng)老保險的隊伍。具體的人群范圍、待遇計算標準、過渡性措施、系數和指數的確定等都將次第展開。而這與其說是一種為了體現更多公平的措施，不如說本質上是加強資金籌措的一種措施。因為機關事業(yè)單位和企業(yè)本身是很不相同的人生道路選擇模式，前者收入變化不會太大，而后者與中短期業(yè)績緊密結合，養(yǎng)老金待遇未必應當一致。事實上，并軌后，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金仍然是獨立于企業(yè)職工養(yǎng)老金管理的。這是由于機關事業(yè)單位有編制控制，不能隨意進人，而退休人員卻逐年增多，故撫養(yǎng)比比企業(yè)高。如果機關事業(yè)單位保險基金和企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金混用，必然是前者去“吃”后者。

與此同時，企業(yè)也不必擔心養(yǎng)老金負擔加重。李克強9日在參加黑龍江代表團審議時已明確，當前經濟下行壓力繼續(xù)加大，企業(yè)利潤不高，對于養(yǎng)老金的正常缺口，國家會盡力支持，而不會提高養(yǎng)老金的征繳比例。

二是提高統(tǒng)籌層次。通過更大面積、更大范圍的資金調劑來提高資金使用效率，均衡地區(qū)負擔。我國現行的養(yǎng)老金制度還不能在全省范圍內實現統(tǒng)籌，即哪怕在同一個省里，想到另一個城市去領取養(yǎng)老金，也并不方便，更不用說不同地區(qū)在收支方面的苦樂不均了。這對低層勞動力如農民工尤為不利，對彌合城鄉(xiāng)之間的差距也有著很大的消極影響。而國家的長遠目標則如今年的政府工作報告再次申明的，是推進城鎮(zhèn)職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

三是用積累的資金投資運營。現在中國職工養(yǎng)老保險金已經有3萬多億元的結余，若結余基金進行市場化、多元化的投資，就能取得更好的收益，緩解資金不平衡壓力。為了有效保值增值、“跑贏CPI”，國內外諸多養(yǎng)老基金包括2000年成立的全國社會保障基金都會從事證券投資和實業(yè)投資，而不只是存在銀行收取微薄的利息。但是金融市場風險和收益并存，如何有效地考核基金運營者的業(yè)績，給予適當的激勵和約束，仍然需要不斷摸索。

四是拓寬資金渠道，進一步拓展新的籌資渠道。國家多年來一直在嘗試通過國有股的減持、劃轉等來為社會保障資金提供補充的途徑。這些龐大的、在法理上由全民所有的國有企業(yè)資源，應當具有為我國居民的養(yǎng)老金提供最終資金保障的功能。

五是漸進式地推遲退休年齡。

“中人”待遇通過“2+1+1”保障

目前我國養(yǎng)老金的基本制度是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的制度模式，個人繳費、集體補助、政府補貼相結合。其中最復雜的是“中人”的待遇。1997年開始企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革時，政府把已經退休的叫“老人”，新參加工作的叫“新人”，改革前參加工作、改革后退休的叫“中人”。十五年來已有6000多萬“中人”退休。現在機關事業(yè)單位也出現了“中人”，“中人”可謂是當前各行各業(yè)的主力。

根據胡曉義的界定，“中人”養(yǎng)老保險將來的待遇結構是“2+1+1”。首先是兩個普遍性的養(yǎng)老金待遇結構：基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。一個“+1”的是過渡性的養(yǎng)老金，就是因過去年份機關事業(yè)單位沒有繳費而視同繳費計算的過渡性養(yǎng)老金，這種安排既是“法不溯及既往”而對人們的合理預期的保護，同時也使得養(yǎng)老金改革更具操作性，是“中人”和新人的不同之處。再“+1”就是單位自身的職業(yè)年金。

故而，雖然以后養(yǎng)老金都會過渡到由社保機構發(fā)放，而不是由原單位發(fā)放，但在一個較長的時期內，不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同單位，更不用說不同個人之間的養(yǎng)老金水平由于繳費年限和基數的不同，還是會有差異，這也是由每個人退休前的工作難度強度等決定的。養(yǎng)老金改革并不是搞大鍋飯平均主義，整個社會收入機制的改革和合理化的主戰(zhàn)場也不應該是養(yǎng)老金領域。